Профсоюз мигрантов
Раздел: Главная arrow Публикации arrow Лемонджава Р.Р. Запрет на въезд в РФ
Лемонджава Р.Р. Запрет на въезд в РФ Печать E-mail
15.03.2015 г.

Лемонджава Р.Р.

 Запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину как способ противодействия незаконной миграции: ценность и проблемы правоприменения.

 

Тяжелые последствия распада СССР в 1991 году испытывают и по сей день бывшие ее республики, получившие политическую независимость. В первую очередь эти государства сталкиваются с экономическими проблемами, высоким уровнем безработицы, низким уровнем жизни в целом. Такое положение дел в стране естественным образом подталкивает ее граждан на поиски лучшей жизни за пределами своей родины. Вот уже третий десяток лет такие иностранные граждане прибывают в РФ для трудоустройства. Вместе с тем их нахождение в России не всегда является законным, а учитывая всё возрастающее количество таких «нелегальных» мигрантов на территории РФ, российские власти не могут быть не озабочены вопросами угрозы национальной безопасности.

В 2009 году в Российской Федерации была принята Стратегия национальной безопасности России, которая утверждена Указом Президента Российской Федерации «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 года N 537 (далее – Стратегия-2020).

Ни для кого не является секретом, что незаконная миграция является одним из основных источников преступности во многих развитых странах мира.

Как указывается в Стратегии-2020, одним из главных стратегических рисков и угрозой национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу является незаконная миграция (п. 55 Стратегии-2020).

Обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать, в том числе, рациональная организация миграционных потоков (п. 48 Стратегии-2020).

Во взаимосвязи с названной Стратегией Президентом РФ утверждена «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года».

Одним из основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации в области противодействия незаконной миграции Концепция называет создание и совершенствование системы иммиграционного контроля, совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Закон, регулирующий порядок въезда в РФ и выезда из РФ был принят законодательным органом РФ еще в 1996 году1. Уже первоначальная его редакция содержали положения, устанавливающие случаи, когда иностранному гражданину въезд на территорию РФ может быть не разрешен и не разрешается. Однако эти законоположения долгое время не могли быть в полной мере реализованы уполномоченными органами в сфере миграции в связи с отсутствием материально-технической базы. Однако последние несколько лет после приобретения органом миграционного контроля специальной автоматизированной системы контроль над иностранными гражданами, въезжающими в РФ и выезжающими из РФ, стал реальным, а его конкретные результаты были получены в 2013-2014 годах.

Благодаря этой системе огромному количеству иностранных граждан был запрещен въезд в Россию в связи с допущенными ими нарушениями законов РФ, а в юридический оборот вошло понятие «неразрешение въезда» («запрет на въезд»). Данный механизм уже на ранних стадиях своего действия показывает высокую эффективность и значимость, все увереннее становится одним из важнейших инструментов противодействия незаконной миграции.

Причем само это понятие («неразрешение въезда») до настоящего времени законодателем не использовалось. Впервые оно встречается в Постановлении Правительства РФ от 14 января 2015 г. N 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства», вступающее в силу по истечении 7 дней с момента официального опубликования, в котором говорится, что Правила устанавливают порядок принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства (далее - решение о неразрешении въезда) при наличии оснований, предусмотренных статьей 26 и частью первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Особо необходимо отметить, что данный нормативный акт впервые на законодательном уровне указал на возможность отмены такого «неразрешения въезда» на территорию РФ, хоть и не определив пока ее порядок.

Так, пункт 6 Постановления № 12 от 14.01.2015 устанавливает, что при изменении обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о неразрешении въезда, решение о неразрешении въезда может быть отменено принявшим его уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Перечень оснований, по которым иностранному гражданину въезд в РФ может быть не разрешен, установлен статьей 26 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ (далее – ФЗ-114), а перечень оснований, по которым иностранному гражданину не разрешается въезд на территорию РФ, – статьей 27 названного закона.

При этом перечень органов, имеющих полномочия запретить въезд на территорию РФ иностранному гражданину, определен «Перечнем федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства», утв. Постановлением Правительства РФ № 12 от 14.01.2015.

Указанный нормативный акт называет 9 таких органов: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, ФМС России, ФСКН России, МИД России, ФСИН России, ФТС России. На сегодняшний день это исчерпывающий перечень уполномоченных органов.

С порядком применения подобной санкции публичными органами в отношении иностранного гражданина в целом в правоприменительной практике проблем не возникает. Между тем проблемы правоприменения появляются при разрешении вопроса об отмене решения компетентного органа о неразрешении въезда на территорию РФ и снятии запрета на въезд.

В основном правоприменительные подходы сформированы позициями судов и самих органов, принявших решение о «нерарешении въезда».

Поворотным в судебной практике стало Определение Конституционного суда РФ от 02 марта 2006 года № 55-О по жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Конституционный суд РФ указал, что исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния. Данный вывод корреспондирует международно-правовым предписаниям, согласно которым каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней). Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели (Постановления от 26 марта 1992 года по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 года по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 года по делу "Мустаким (Moustaquim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 года по делу "Далиа (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 года по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 года по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов" и др.). Оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания (Постановление от 15 июля 1999 года N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции").

Таким образом, ограничение иностранному гражданину въезда на территорию РФ признается существенным вмешательством в его личную жизнь со стороны публичных властей. Учитывая, что Российской Федерацией в 1998 году ратифицирована Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» 1950 года и Протоколы к ней (Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ, «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм конвенции от 13 мая 2004 года» от 4 февраля 2010 года N 5-ФЗ), она приняла на себя обязательства по соблюдению положений Конвенции и Протоколов к ней.

При этом п. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Согласно п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу п. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации

При таких обстоятельствах соблюдение прав иностранных граждан на территории РФ гарантируется Российской Федерацией каждому иностранному гражданину наравне с гражданами РФ. Какое бы то ни было решение о вмешательстве в сферу личной и семейной жизни иностранного гражданина должно соблюдать баланс публичных и частных (семейных) интересов в случаях, когда такое решение сопряжено с ограничением права лица на уважение семейной жизни (вмешательством в данное право), поскольку такое ограничение (вмешательство) может считаться правомерным только при условии его соответствия всем трем критериям, указанным в ст. 8 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод», а равно в п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, то есть должно быть основано на законе, преследовать социально значимую, законную цель и являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Кроме того, учитывая немалое количество судебных споров за последние годы (речь идет о периоде времени начиная приблизительно с 2012 года по настоящее время), инициированных иностранными гражданами, в отношении которых уполномоченными органами были приняты решения о неразрешении въезда на территорию РФ, направленные на признание этих решений незаконными, суды всех регионов России при разрешении таких споров опирались на вышеприведенное Определение Конституционного суда (№ 55-О от 02.03.2006)2. В случае признания судом нарушения прав заявителей по таким делам на сохранение семейных связей и невозможности реализации права на семейную жизнь, решения о неразрешении въезда уполномоченных органов отменялись. Вместе с тем суды не имели единообразного подхода при разрешении таких споров в зависимости от оснований принятия решения о неразрешении въезда. Как правило, суды применяли положения названного определения Конституционного суда во взаимосвязи с «Конвенцией о защите права человека и основных свобод» в случае если основаниями принятия решения о неразрешении въезда являлось нарушение иностранным гражданином срока пребывания на территории РФ. Тогда Конституционный суд РФ в 2013 году вновь выразил свою позицию по этому вопросу3, указав, что положения Конвенции и Определения Конституционного суда РФ № 55-О от 02.03.2006 применяются и в иных случаях, например, в случае наличия у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которому по этой причине уполномоченным органом не разрешен въезд на территорию РФ. В последующем суды РФ стали распространять положения Конвенции и указанных актов Конституционного суда РФ на все случаи запрета на въезд. Такая правовая позиция российских судов, безусловно, является определенным достижением, направленным на укрепление института прав человека в целом.

Совершенствование миграционной политики в РФ неизбежно привело и к совершенствованию законодательства в сфере миграции, ибо порядок осуществления контроля над проживанием, передвижением и трудовой деятельностью на территории РФ иностранными гражданами без законодательных инструментов не представляется возможным в любом государстве.

Необходимо иметь в виду, что такой контроль начинается в момент въезда иностранного гражданина на территорию РФ. Задача государства в этой ситуации максимально эффективно отреагировать на инициативу въезда иностранного гражданина. И такая мера ограничения на въезд как запрет на въезд (неразрешение въезда), в случае, если в период своего предыдущего пребывания на территории РФ иностранный гражданин проявил неуважение к законам России, нарушив их, может быть эффективной мерой реагирования, отвечающая принципам современной миграционной политики любого развитого правового государства.

Конечно же, при этом, необходимо учитывать, что иностранный гражданин в РФ пользуется национальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования, и въезд на территорию России является его правом. В таком случае решение о неразрешении въезда не должно нарушать его прав, гарантированных ему Конституцией РФ и международными актами. Вместе с тем может ли должностное лицо, учитывая высокий уровень миграционного потока, в каждом случае учитывать те или иные обстоятельства, при наличии которых подобная санкция в отношении иностранного гражданина становится незаконной. Наверно, в реальной жизни это невозможно. Однако, как представляется, эти обстоятельства должны быть изучены и учтены должностным лицом (и/или судом), в случае если от иностранного гражданина, которому ограничен въезд в РФ, поступает ходатайство о разрешении въезда. Обстоятельствми, заслуживающими правового внимания, могут быть признаны такие, как вынужденное совершение правонарушения (например, нарушение срока пребывания иностранным гражданином на территории РФ) в силу тяжелого состояния здоровья (болезни), незаконное привлечение к уголовной ответственности, нахождение (проживание) семьи (члена/членов семьи) на территории РФ, обстоятельства непреодолимой силы, иные обстоятельства. Также представляется необходимым учет связей иностранного гражданина с Россией, достоверно позволяющие установить высокую степень его интеграции в российское общество (владение русским языком как своим родным языком, рождение на территории РФ (РСФСР), обучение в российском учебном заведении, этнические связи (национальность) с РФ, другие).

Немаловажным представляется необходимость изучения степени общественной опасности совершенного иностранным гражданином правонарушения на территории РФ, способно ли нахождение на территории РФ такого иностранного гражданина нанести ущерб общественным и государственным интересам.

Перечисленные обстоятельства не претендуют на исчерпывающий или однозначный характер. Перечень этих обстоятельств, безусловно, требует систематизации, а также законодательного закрепления. Однако учет этих обстоятельств при принятии решений, затрагивающих права иностранных граждан, а также отмене таких решений, позволит России как правовому государству идти по пути государства, уважающего права и свободы не только своих граждан, но и иностранцев, желающих иметь связи с Россией и не терять их, въезжать на ее территорию, осуществлять трудовую деятельность, обучаться, поддерживать отношения с близкими и дальними родственниками, отдыхать. Учитывая при принятии таких решений в отношении иностранных граждан все заслуживающие внимания обстоятельства, органы миграционного контроля гарантируют иностранцу максимальную индивидуализацию наказания в каждом случае, которое отвечает поставленным целям миграционной политики.

Ценность такой меры государственного реагирования как неразрешение въезда не может быть переоценена, поскольку реально позволяет органам миграционного контроля ограничивать въезд на территорию РФ иностранным гражданам, нарушившим законы России, является превентивной, а также воспитательной мерой. Но вопросы правоприменения требуют дальнейшего совершенствования, выработки новых правильных подходов, которые обязательно должны найти свое отражение и в нормативно-правовых актах РФ. В этой ситуации будут являться значимыми и исследования авторов, занимающихся проблемами миграционного законодательства.

1 Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ.

2 См., например: апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 18 июля 2013 г. по делу N 33-8854/13, апелляционное определение Ростовского областного суда от 7 октября 2013 г. по делу N 33-12889/2013, апелляционное определение Московского городского суда от 22 мая 2014 г. по делу N 33-14713/14.

3 См.: Определение Конституционного суда РФ от 04.06.2013 № 902-О по жалобе гражданина Республики Молдова Х. на нарушение его конституционных прав положениями частей третьей, четвертой и седьмой статьи 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из российской федерации и въезда в Российскую Федерацию".

 
 
« Пред.   След. »